——王信茂忆电力发展走上市场经济轨道*个五年计划的制定及实施
曾任水电部西北勘测设计院副院长，能源部、水利部水利水电规划设计总院副院长，电力工业部规划计划司副司长、司长，*电力公司计划投资部主任，电力工业部（*电力公司）三峡工程办公室主任，*电力公司动力经济研究中心主任。上世纪90年代，在原电力工业部规划计划司副司长、司长，原*电力公司计划投资部主任岗位上，直接参加了电力“九五”计划的制定及实施工作。
电力发展走上市场经济轨道的*个五年计划
《电力“九五”计划（1996-2000年）》（为行文方便，文中“计划”亦称为“规划”）是各个五年电力规划中极为特别的一个。它是中国电力工业沿着建设社会主义市场经济体制迈出可喜步伐的*个五年计划（1992年10月，党的十四大确立了社会主义市场经济体制），也是一个跨世纪的电力发展规划。
同时，当时电力体制改革任务很重，且处于变动时期。期间，根据党中央、国务院的改革部署，以建立现代企业制度为目标的电力体制改革规范而稳步地推进，*电力公司成立，电力部撤销，政企分开迈出实质性步伐；以“两改一同价”政策出台为标志，农村电气化事业进入前所未有的快速发展阶段，农电体制改革也随之*开展并取得重大成果。
另外，“九五”初期我国经历了从未有过的亚洲金融危机的影响，直接导致电力供需形势剧变。在党中央、国务院的领导下，电力工业努力适应经济形势的转变，战略性结构调整取得了历史性的进步，*电力装机容量突破了3亿千瓦，基本完成了电力“九五”计划确定的发展目标。
总体来讲，在国内外复杂环境和行业改革中，“九五”期间电力工业逐步摆脱传统计划经济的发展模式，开始走上市场经济发展的轨道；同时，“九五”电力行业存在的突出问题也对行业此后的发展形成了很大影响，有许多问题至今未得到很好解决，值得总结回顾、比照镜鉴。
编制工作启动早
电力“九五”计划制定工作的一大特点就是启动早。虽然电力“九五”计划是从1996至2000年，但其编制工作从1993年就开始了，所以时间充裕。
具体而言，1993年八届人大决定撤消能源部成立电力部。电力部一成立就开始了电力“九五”规划的编制工作。根据国务院和原*计委的部署，电力部部党组和史大桢部长对 “九五”规划的研究制定工作高度重视，围绕“九五”电力发展思路和2000年发展目标进行过多次研究。电力部规划计划司（以下简称“部计划司”，当时我任副司长，分管规划工作）牵头组织和负责相关工作，我们及时以电力部办计[1993]025号文下发了《关于编制*电力长期规划的补充通知》和办计[1993]252号《 关于电力工业2020年规划编制工作有关事宜的通知 》，并在大连召开*电力计划工作会议，进行具体部署，从而启动了编制“九五”计划的各项准备工作。
统一各地规划广度和深度
准备工作涉及方方面面，很庞杂。我们*先是认真总结、修订了《电力工业“八五”计划及十年规划》，从而对电力工业改革和发展的现状有了一个准确、客观的认识和把握，为制定“九五”计划打好了基础。
做*规划还有一项工作就是要加强协调、沟通，统一思想认识，规范编制要求，这样才能保证各地方规划工作的广度和深度。在这方面，我们做了大量工作。
例如，1993年6月部计划司分别听取了各电管局（电力局）关于编制“九五”计划情况的汇报，会后再次发文布置编制“电力‘九五’计划和2010年规划”的工作，要求各电管局（电力局）按统一格式和内容在1993年年底前上报“九五”计划和2010年设想。在此基础上，部计划司吸收各单位意见，进一步组织起草、修改“*电力‘九五’计划（草案）和2010年设想”。
1993年10月7日至11月6日，部计划司在京召开座谈会分期分批与各网省电力局进行了交流，主要就“八五”计划的调整、“九五”计划的安排及2010、2020年电力规划思路交换了意见。同年12月1日，部计划司将大家有共识的东西集中起来，形成并下发了《关于发送各网、省局2020年电力规划交换意见座谈会纪要的通知》（计规[1993] 270号文），就进一步做好规划的主要内容提出了原则性意见。其中，针对各省“九五”计划建设规模安排偏大问题，我们要求各网省局认真做好资金、设备平衡工作，抓紧“九五”投产项目的前期工作，进一步调整“九五”规划建议，提出切实可行的方案报部。
这一点需要特别说一下，当时各地方因为缺电，所以报上来的建设规模都很大，但这是不切实际的，因为当时资金和设备都很紧缺。例如，在设备方面，那时电力设备国产化和制造水平很低，*生产的主机设备数量有限，都是对号入座，就是说，*批了的电站项目，制造厂能保障设备供应，没批的项目就没有设备保障。所以，制定规划*先要根据这些限制条件进行平衡，因为不平衡的规划是不能称之为规划的。平衡很重要。
1994年2月部计划司下发《对2020年电力发展规划编写的参考意见》的通知（计规划[1994]35号），提出编写2020年电力发展规划的具体内容，要求在修改本地区电力规划报告时，进行统一规范，以便与*总的规划内容协调。
经过两年多努力，各网省局都陆续编制了电力“九五”计划建议，虽然内容深度较以往有了进步，但仍深浅不一，有的甚至还没有体现社会主义市场经济的客观要求。为此，1995年3月，部计划司又印发了（计规划[1995]31号）《电力发展“九五”计划内容深度要求》的通知和《电力发展“九五”计划主要附表》，要求各电管局、电力局按此要求修订当地的电力发展“九五”计划建议，即进一步明确了计划的深度和广度；在具体操作上，就是要实事求是地填写各种附表。换言之，各地照表报送就行了，所以比较规范统一。
破解资金短缺难题
还有一项重要工作就是要解决资金短缺问题。
当时筹措电力项目资本金，除了企业自有资金外，电力建设基金是重要的政策性资金（注：经国务院批准，自1988年1月1日起至1995年12月31日，各省、自治区、直辖市实行了征收地方“电力建设资金”，每千瓦时用电量两分钱，后称“电力建设基金”政策）。1994年11月，部计划司、北京水利电力经济研究所提出《关于征收电力建设资金的调研报告（讨论稿）》。这是一项重要的工作。该报告对1988-1993年电力建设资金征收情况进行了调研，对我国电力建设资金征收、使用过程中存在的问题进行了分析总结。结论就是，这项政策的实施，不仅为地方“集资办电”提供了一部分稳定的资金来源，促进了电力工业的发展，而且缓解了各地严重缺电局面和电力建设资金不足的矛盾。
所以我们的调研认为，在我国由计划经济体制向市场经济体制的过渡时期，正好也是“九五”时期，在电力工业本身靠电价不能取得自身发展资金的条件下，采用征收电力建设资金的方式作为一项过渡措施，是十分必要的。所以，我们建议*在“九五”期间继续执行这一政策。这一建议*终也被国务院采纳了，从而保证了电力“九五”计划资金的到位。
从资金和设备问题也可以看出，搞规划并不是在办公室里比比划划，要搞多少电源、电网，而是有许多工作要与*规划和有关部门相互衔接。只有这些问题落实了，才能算是一个比较可行的规划。
“先听电力‘九五’计划汇报”
在规划有了大致的东西后，我们在1995年2月8日向时任国务院副总理邹家华作了汇报。时任电力部史大桢部长、分管规划（计划）的查克明副部长主要汇报了电力工业的现状、发展规划、电力发展中的若干问题（包括电力发展速度的考虑，在建规模问题，电力建设资金问题，集资办电政策要稳定和进一步拓宽问题，加强电网建设问題，水电开发与水电投入问题，推进电力项目利用外资问题，关于适时推进电价改革问题）。
邹家华副总理没有官架子，期间有很多插话。汇报后邹家华副总理说，“我认为电应该给予优先考虑。没有电，上了其它项目也白搭，有电就好办了。因此我*个就听电力的‘九五’计划汇报，然后，再听其他行业汇报。我知道听其他行业汇报，电总是不够的。到‘九五’末电力的紧张程度总应该比‘八五’末缓和一点吧，‘八五’缺电20%，‘九五’要降一点，在资金和煤炭供应上都要保电。（李鹏）总理*近也说今年电这么安排（电力开工规模安排少）是不行的。到2000年电力装机总规模就定为2.9-3.0亿千瓦，按这个目标去组织计划、落实条件。”
他还说，“请计委和电力部商量，搞一个象‘汽车产业政策’那样的‘电力产业政策’，研究细一点，至少管5年。‘电力产业政策’要包括以下内容：电力部作为国务院电力行业主管部门，*电力规划应由电力部统筹安排；电厂大家办，电网*办。电网实行‘四个统一’（即统一规划、统一建设、统一调度、统一管理）。电厂与电网要分开（这是新的要求，当时是厂网不分的）；要贯彻‘火水并举，因地制宜’的方针。火电要重点抓好三件事：一是坑口电厂建设，二是与环境保护通盘考虑，三是搞好煤、电、运平衡。水电要实行‘流域梯级滚动’开发，要以流域公司的形式组织开发，并实行‘大中小结合、高低水头结合’，水电的比重要提高，要研究水电发展的政策。我曾对*税务总局项怀诚副部长说过，水电没有进项税可扣，按17%的税率纳税是有问题的。还要研究新能源，如太阳能、风能、潮汐能等开发的政策；投资政策包括利用外资政策和规划等。”
可以看出，邹家华副总理认为电力产业政策应该包括哪些内容。同时，他也发现了很多问题，并且提出了明确意见。但是很多工作迟迟没有推进，例如，水电的进项税抵扣问题到现在都没有解决。
邹家华副总理还说，“李鹏总理对电力很关心，他回来后，电力的‘九五’计划向他汇报一次。”
一般情况下，汇报到副总理就可以了，但是李鹏总理以前长期在电力行业做领导工作，是电力专家，所以邹副总理让我们再向李鹏总理汇报一次。
**作出重要指示
会后，我们根据邹家华副总理的指示，电力部又组织开展了多项研究工作。并于1995年5月，部计划司在天津蓟县、湖南长沙和浙江杭州分三片召开了*“九五”电力规划工作座谈会，我们请了*计委、*经贸委和*开发银行的同志到会指导。电力部主管规划（计划）的查克明副部长到会做了讲话，各网省局的分管领导和从事电力规划计划的同志，以及各相关单位和机构的专家提出了很多很好的意见和建议。这次会议研讨、理顺了*和各地区规划思路和规划重点，进一步完善了电力工业“九五”计划（草案）。
1995年5月31日，李鹏总理听取了电力工业“九五”计划汇报。汇报后李鹏总理指示：
（1）根据中国能源资源的分布状况，电力工业的发展要实行火电和水电并举，以核电为补充，积极发展电网，多家办电，多渠道筹资办电的方针。
（2）“九五”时期电力建设规模搞多大，*先需要对电力需求有一个共识。“九五”经济增长速度可能会达到8%-9%，从目前经济增长势头看，也是可以做到的。中国电力需求弹性系数考虑到节约用电的因素，在“九五”时期大体上应该保持在0.8。五年新增装机7000万-8000万千瓦，才能基本适应国民经济和社会发展对电力的需求，才能从*范围内基本克服“拉闸限电”的现象。
（3）要特别重视节约能源。把电力需求弹性系数降下来，把每千瓦装机的造价降下来，是节约资金和节约电力的标志。降低造价*有效的办法是按合理工期施工，这就要求资金、设备都能按时到位。
（4）在电力建设方针上，可能需要有所调整。火电比重要下降，水电比重要增加。核电是一种清洁的能源，要适当发展，在“九五”期间只能作为一种补充能源，到下世纪可能加大发展的力度。适当发展燃气—蒸汽联合循环机组。
（5）由于能源资源多分布在西部，西电东送是一个大趋势。水电要东送，火电应多建坑口电厂和超临界高效率的节能型机组，并以输电代替输煤，减少运煤的压力，也有利于西部的经济发展。
（6）“九五”期间，火电要加大坑口电厂的比重，加大到占火电的40%,要大力进行老电厂旧机组的改造。“九五”要为下世纪前10年做准备，加大水电的比重。水电要走出一条“以电养电”滚动发展的路子，三峡建设一部分资金就是靠葛洲坝的利润和折旧提供的。
（7）随着三峡工程的建成，可以预见将形成一个基本覆盖*大部分地区的*性的统一联合电网。
（8）电力建设能否跟得上去，既要看资金到位情况，也取决于产业结构和技术进步的状况。电力建设需要多少投资，按现在水火电每千瓦平均动态造价7000元计算，总投资大体是5000亿元。投资构成，按照“多家办电”的政策可以考虑，中央出40%，地方出40%，利用外资20%。投资怎么解决？按照发挥几个积极性、多渠道筹资的原则，办法有四条：一是每千瓦时电继续加2分钱，作为电力建设基金在预算中列收列支。二是利用外商直接投资。三是利用我们的外汇储备。四是利用国外买方信贷，进口一些设备。电价政策要整顿，加以规范。
通过上述指示内容可以看出，李鹏总理对于能源电力*熟悉，他的指示既有大的方针，也有具体的主意。
上报电力工业“九五”计划
此后，我们根据李鹏总理和邹家华副总理对电力工业“九五”计划的一系列重要指示进行了多次深入研究。在此基础上，再次对*电力工业“九五”计划做了修订，经电力部党组讨论后，史大桢部长于1995年6月23日审定签发，电力部以电计[1995]368号文正式上报*计委。
1995年9月，党的十四届五中全会明确提出了国民经济和社会发展“九五”和2010年远景目标的建议，即2000年，*完成现代化建设的第二步战略部署，在我国人口将比1980年增长3亿左右的情况下，实现人均国民生产总值比1980年翻两番：基本消除贫困现象，人民生活达到小康水平；加快现代企业制度建设，初步建立社会主义市场经济体制。2010年实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制。
根据上述总体要求，1995年11月我们在河北涿州召开了专家咨询会，再一次专门听取专家们的意见和建议，电力部相应又提出了一些修订建议。
国内外环境出现新特点
由于电力“九五”计划制定工作启动早，有充裕时间进行研究、协调、讨论，所以在1996年*“两会”后很快就对外公布了。
但在实施过程中，“九五”期间，电力工业发展所面临的国内外环境有了很多新特点。在*上，经济*化进程加快。1997年，亚洲又发生了金融危机。在国内，针对1993年以来的通货膨胀过高的矛盾和抵御金融风险的要求，*采取了收缩信贷，紧缩财政，压缩新开工项目等一系列宏观调控措施，逐步实现了经济“软着陆”。在这种情况下，从1997年下半年开始，我国各类商品供需形势发生了根本性变化，由供不应求到基本平衡，包括电力等商品都出现供大于求的局面，同时结构性矛盾凸现出来。这一点和当前情况有些相似。
到了1998年3月九届人大组成了新一届政府，新任国务院总理朱镕基又出台了一系列改革措施，如改革政府机构（包括撤消电力工业部），改革金融体制以及改革住房、医疗、养老保险等，提出三年国企脱困的目标，进一步深化国企改革，调整国民经济结构的步伐大大加快。为了拉动经济增长，从1999年开始，*又实行了积极的财政政策和稳健的货币政策，加大基础设施投入，启动内需，保持经济持续健康发展。因此“九五”期间我国经济增长速度呈现前期、中期逐年减缓，后期又出现回升的局面。
需要说明的是，经国务院批准，1997年1月成立*电力公司，公司规划部门为计划投资部。到1998年3月电力部撤消，在此期间*电力公司与电力部双轨运行。
逐年优化调整
面对这些变化，我们以结构调整为重点，不断滚动调整电力“九五”计划。
1997年2月，部计划司根据*经济工作会议、*计划工作会议以及*电力工作会议精神要求，以计规划[1997]12号文要求各网、省局认真研究电力市场，对电力“九五”计划项目进行滚动优化、调整、清理。
1998年1月，电力部下发电计[1998]15号“关于调整电力结构、优化滚动修订‘九五’后三年计划的通知”，要求各单位主要领导及主管领导要直接领导和协调，优化、修订“九五”后三年计划。
1999年3月，我们以计规划[1999]31号文转发了*计委计基础(1999)182号《*计委关于“九五”后期调整电力建设结构有关问题的通知》，要求实行两个重要转变：一是电力发展要从过去以供给导向为主，被动地填补供电缺口，转到以需求导向为主，主动地开拓电力市场上来。二是电力建设要从过去以增加发电能力为主，主要考虑上项目、建新厂，转到以提高电力质量、水平和效益为主，把有限的增量用到调整电力结构上来。
通过上述逐年的调整，可以看出，电力规划制定后不是“规划往墙上一挂、文件往下一发”就行了，不能死盯着执行，而是要根据市场灵活调整。“九五”电力规划作为中期规划，在这方面做得是好的。
从完成情况来看，电力工业“九五”计划完成情况与规划目标比较接近。*发电装机容量由1995年的2.17亿千瓦增加到2000年的3.19亿千瓦，超过计划的6.3%。“九五”期间新增发电装机1.02亿千瓦，年均增长8%。发电量由1995年的10069亿千瓦时增加到2000年的13685亿千瓦时，完成年计划的97.8%，年均增长6.3%，基本满足了国民经济和社会发展的需要。
但值得注意的是，受供需矛盾缓和的影响，“九五”期间电力建设新开工规模偏小。当时由于*宏观调控的安排，“九五”期间电力建设新开工规模仅4611.5万千瓦，比“九五”计划12310万千瓦少7698.5万千瓦。结转“十五”规模5528.6万千瓦，比原计划9930.7万千瓦少4402.1万千瓦。这对“十五”期间机组的投产产生了一定影响，尤其是东部一些用电增长较快的地区，所以到了“十五”中后期我国又出现了缺电问题。
规划工作的统筹协调
与体制机制建设十分重要
研究和制定电力工业发展规划是能源主管部门的主要任务之一，更是电力规划部门的*重要的任务。原电力部计划司紧紧地抓住了这个工作中心，同步研究了电力发展当期规划（“八五”计划）与中期规划（“九五”计划）、长远规划（2010年、2020年远景目标），总体规划（电力发展规划）与各专项规划（火电、水电、核电、天然气发电、新能源发电、电网等各类规划），*规划与地方规划（省级规划）。各地都是在电力部的指导下同时进行，这就保证了各级各类规划之间的良好衔接，在规划定了后，很少有盲目建设、调子不一样的情况；我们加强了上下协调、沟通，多次召开专家座谈会，统一规划思路和规划原则，提出规范编制要求，这就保证了规划研究的质量和深度；我们适时向*综合部门、国务院领导汇报，这就保证了坚决贯彻党中央、国务院的决策。
回忆历史，是为了立足当前，着眼未来。我觉得，电力“九五”计划制定和实施的这些经验，对于当前和今后的电力规划工作有着重要的借鉴意义。电力“十一五”、“十二五”发展规划没能对社会公布；当前煤电产能阶段性过剩，清洁能源发电“弃水”、“弃风”、“弃光”问题严重，从目前采取的措施看，“十三五”仍可能得不到基本解决。造成电力系统发展不协调的原因是多方面的，从规划工作方面看，“十三五”规划工作虽有大的进步,但还需要深化改革、创新,在以下两个方面得到进一步加强：
一是需要加强以系统论的思想统筹协调电力规划。电力系统是由发电、输电、变电、配电、用电等环节组成的电能生产、传输、分配和消费的巨大的复杂系统，它是一个有机的整体，各个环节都是电力系统中的子系统，相互影响和制约。各省级电网也是一个个子系统，通过电网互联形成*联网的大系统。电力系统的特点之一是在目前条件下，电能一般不能大规模储存，发输配用瞬间完成，电能生产与消费需随时保持动态平衡，发电容量和设备都需要一定的备用。而违反系统论的思想研究、制定、管理规划，肢解、拆分、孤立地编制子系统的规划，缺乏整个电力系统规划的统筹协调，就必然要出现象非水可再生能源发电与电力系统中的输送、消纳不匹配等一系列问题。
二是需要加强规划工作体制机制建设。现在*能源主管部门规划工作依靠的研究机构都隶属于企业集团，难免不受企业利益的约束，其研究成果如果影响了本企业的利益，就可能报不上去。而企业研究的规划成果一般是符合*的战略，但也包含着本企业的利益，不一定和*的战略、规划*吻合。所以，规划研究机构在主管部门的指导下，一定要独立、客观、公正，体现*规划的要求和全社会的利益。
但更需要注意的是，未来电力发展中还会遇到新情况、新问题，很多难题的解决是需要主管部门有担当精神的，该拍板的就要拍板，而不是把有分歧的问题挂起来、拖下去不做决定。
